Landkreis Osnabrück

Ausgangssituation

Der Landkreis Osnabrück - gelegen im Südwesten Niedersachsens und angrenzend an Nordrhein Westfalen - besteht aus 21 Städten, Gemeinden und Samtgemeinden und umfasst eine Fläche von 2.121,63 qkm, was unge­fähr der Größe des Saarlandes entspricht. Zum Stichtag 31.12.2016 lebten 358.574 Personen im Landkreis Osnabrück (Datenquelle: Landkreis Osnabrück auf Basis der Einwohnermeldedaten der Kommunen), davon 26.861 Personen mit ausschließlich ausländi­scher Staatsangehörigkeit (Datenquelle: Ausländerzentralregister), was einer Ausländerquote von 7,5% entspricht. Allerdings hatten im Jahr 2016  23,9% der Bevölkerung und damit fast jeder vierte im Landkreis Osnabrück lebende Person einen Migrationshintergrund (Datenquelle: Bun­desamt für Statistik).

Der direkte Zuzug von Personen mit ausschließlich ausländischer Staatsangehörigkeit in den Landkreis Osnabrück hat sich seit dem Jahr 2007 nahezu versiebenfacht, teilweise fast verzehnfacht. Während vor 10 Jahren 377 Per­sonen aus dem Ausland direkt in den Landkreis Osnabrück einreisten, waren es im Jahr 2013 2.490 Personen und im Jahr 2014 3.124 Personen. Bedingt durch den verstärkten Zuzug Schutzsuchender stieg der direkte Zuzug aus dem Ausland in den Jahren 2015 und 2016 auf insgesamt 3.583 bzw. 3.332 Personen an. Auch im Jahr 2017 wird sich der Zuzug aus dem Ausland bei 2.500-3.000 Personen einpendeln.

Der ganz überwiegende Teil der Neuzugewanderten stammt dabei aus anderen EU-Staaten. Von den zum Stich­tag 31.10.2017 im Landkreis Osnabrück lebenden 28.932 Ausländer*innen stammen 59,1% (17.110 Personen) aus anderen EU-Staaten, 12,6% (3.637 Personen) sind Schutzsuchende und 28,3% (8.185 Personen) stammen aus Ländern außerhalb der EU (sog. Drittstaaten). Mit knapp 60% gehört der Landkreis Osnabrück damit bundesweit zu den wenigen, nicht direkt an der Staatsgrenze liegenden Regionen mit dem höchsten Anteil von EU-Bür­ger*innen. Die Situation in den 21 kreisangehörigen Kommunen im Landkreis Osnabrück ist dabei sehr heterogen. Die Sprei­zung der gemeindlichen Ausländerquoten reichte mit Stand 31.12.2016 von 3,7% bis 19,1%. Ebenso unter­schiedlich sind die migrations- und integrationsspezifischen Angebote in den Städten, Gemeinden und Samt­ge­meinden.

Vor dem Hintergrund der stark gestiegenen (Arbeits-)Migration - vor allem aus anderen EU-Staaten - einerseits und dem Fachkräftebedarf der Unternehmen andererseits hat der Landkreis Osnabrück bereits im Jahr 2014 das Konzept „Migrationsmanagement für den Landkreis Osnabrück“ (kurz: Migrationskonzept) erarbeitet. Dieses Konzept zielte vor allem darauf ab, Zugewanderten aus dem (europäischen) Ausland vom ersten Tag ihrer Ankunft in den Städ­ten, Samtgemeinden und Gemeinden des Landkreises Osnabrück ein wertschätzendes Willkommen entge­genzu­bringen, ihre Situation und Bedarfe genau zu ermitteln und ihnen passgenaue Hilfe, Unterstützung und Be­gleitung anbieten zu können. Damit verfügte der Landkreis Osnabrück erstmals über eine ganzheitliche strategi­sche Aus­richtung im Handlungsfeld Zuwanderung. Kern des Migrationskonzeptes war die Einrichtung des „Migra­tionszent­rums“, das als zentrale Informations- und Beratungseinheit des Landkreises Osnabrück für Migrant*innen im Frühjahr 2015 seine Arbeit aufnahm. Die zentrale Bedeutung des Themenfeldes spiegelt sich auch in den strategi­schen Politikfeldern des Landkreises Osnabrück wider. So lautet eins der insgesamt fünf vom Kreistag des Land­kreises Osnabrück formulierten mit­telfristigen Entwicklungsziele „Integration gestalten: Chancen bieten und Potenziale nutzen“.

Anlass

Durch den im Lauf des Jahres 2015 stark angestiegenen Zuzug Schutzsuchender wurde kurzfristig eine Neuaus­richtung der Integrationspolitik und der Organisationsstrukturen notwendig. Im Zeitraum von September 2015 bis September 2016 übernahm die „Task Force Flüchtlinge“ beim Landkreis Osnabrück die operative Leitung und die dispositive Steuerung der Flüchtlingspolitik. Das Migrationskonzept war eine gute Basis für die Aufgabe der Flücht­lingsunterbringung und der ersten Integrationsschritte. Insbesondere die breite Beteiligung aller relevanten Organi­sationseinheiten an der Entwicklung des Konzepts, die Orientierung an der „Lebenslage Migration“ und die Neu­ausrichtung der Organisationseinheiten einschließlich der Einrichtung des Migrationszentrums erwiesen sich als eine gute Grundlage für die zeitgleich in vielen Handlungsfeldern unter erheblichem Zeitdruck zu fällenden Ent­scheidungen. Die konsequente Beteiligung und Einbindung der kreisangehörigen Kommunen durch die Teilnahme von vier Bürgermeistern an der Task Force ermöglichte ein abgestimmtes und zügiges Handeln der Kommunen auch gegenüber anderen Akteuren.

Neben der Realisierung einer Vielzahl an Maßnahmen zur schnellen Aufnahme und zu ersten Integrationsschritten Schutzsuchender wurden in dieser Phase auch strategische und operative Herausforderungen im Hinblick auf alle im Landkreis Osnabrück lebenden ausländischen Personen aufgedeckt, die im bisherigen Migrationskonzept nicht berücksichtigt waren. Gleichzeitig entstanden eine Vielzahl neuer Strukturen und Angebote, die bedarfsgerecht für alle im Landkreis Osnabrück lebenden Ausländer*innen geöffnet werden sollten. Letztlich galt es, die teilweise ad hoc entstandenen neuen Angebote und Konzeptionen so in eine Gesamtstrategie Migration und Integration im Landkreis Osnabrück einzubinden, dass sie sich positiv auf alle Teile der Bevölkerung auswirken.

Der Kreistag des Landkreises Osnabrück beschloss deshalb am 19.12.2016 auf Vorschlag der Verwaltung das erst zwei Jahre alte Migrationskonzept in einem umfangreichen Beteiligungsprozess zu aktualisieren und  hin zu einem ganzheitlichen „Konzept Migration und Integration im Landkreis Osnabrück 2018-2022“ fortzuschreiben. Gleichzeitig wurde die Aktualisierung des Konzepts als eine Zieldimension in der Zielvereinbarung zur Erlangung des Zertifikats „Familiengerechter Kreis“ definiert.

Konzeption, Ziele, Zielgruppen

Der Landkreis Osnabrück begrüßt ausdrücklich den Zuzug von Menschen aus dem Ausland und sieht es als Auf­gabe im Rahmen seiner Daseinsfürsorge, bedarfsgerecht migrations- und integrationsspezifische Angebote entwe­der selber vorzuhalten oder durch die Zusammenarbeit mit anderen Akteuren dafür Sorge zu tragen, dass neuzu­gewanderte Menschen aus dem Ausland einen optimalen Start im Landkreis Osnabrück haben. Ziel ist es, migrati­onsspezifische Bedarfe zu decken und damit das Zusammenleben aller Menschen im Landkreis Osnabrück sowie deren gesellschaftlichen Zusammenhalt zu stärken.  

Gelingende Integration setzt dabei das passgenaue Zusammenspiel vieler Akteure in diesem Themenfeld voraus und findet vor Ort in den Städten, Gemeinden und Ortschaften im Landkreis Osnabrück statt. Mit dem neuen Kon­zept Migration und Integration verfolgt der Landkreis Osnabrück daher mehrere Ziele:

• Das ganzheitliche Konzept gibt einen (bei Bedarf aktualisierbaren und veränderbaren) Rahmen für die Integrati­onsaktivitäten zugunsten aller ausländischen Personen im Landkreis Osnabrück. Daher wurden alle Akteure der migrations- und integrationsbezogenen Arbeit sowie Migrant*innen über verschiedene Beteili­gungsformate in die Erarbeitung des Konzeptes einbezogen (sh. unten: Prozessbeschreibung).
• Neben der dadurch gewonnenen umfassenden Expertise ist Ziel der Beteiligungsorientierung die Akzeptanz für das Konzept bei allen Beteiligten zu erhöhen und förderliche Rahmenbedingungen für die Zusammenar­beit auf strategischer und operativer Ebene zu schaffen.
• Das Konzept Migration und Integration beinhaltet quantitative und qualitative Dimensionen im Hinblick auf Integrationsziele, Maßnahmen und deren Wirksamkeit sowie Prioritäten im Themenfeld Migration und In­tegration im Landkreis Osnabrück für die kommenden 5 Jahre.
• Gleichzeitig definiert und berücksichtigt das Konzept eigene Ziele des Landkreises Osnabrück, damit verbun­dene Maßnahmen sowie Verknüpfungen zu anderen Aufgabenfeldern (z.B. Wohnraumversorgung, Spracherwerb).

Unmittelbare Zielgruppen des Konzept sind deshalb neben den involvierten Organisationseinheiten der Kreisver­waltung sowie seiner Beteiligungen vor allem die kreisangehörigen Kommunen sowie alle in der migrations- und integrationsbezogenen Arbeit tätigen Institutionen und Behörden, Vereine, (Wohlfahrts-)Verbände, ehrenamtlich Tätige, Zivilgesellschaft und Bürgerschaft, Bildungseinrichtungen, Politik, Unternehmen. Mittelbare und gleichzeitig Kernzielgruppe des Konzeptes sind die im Landkreis Osnabrück lebenden sowie neuzuwandernden Menschen mit Migrationshintergrund bzw. Migrant*innen. Auch das neue Konzept Migration und Integration orientiert sich an den Lebenslagen von Migrant*innen und um­fasst folgende neun Handlungsfelder: (1) Ankommen & Aufenthalt (2) Wohnen & Leben (3) Sprache (4) Bildung (5) Arbeitsmarkt (6) Gesundheit (7) Gesellschaftliche Integration & Teil­habe (8) Zivilgesellschaftliches Engagement (9) Migrations- und Integrationsmanagement.

Vorgehen und Umsetzung

Die Erarbeitung des Konzeptes Migration und Integration erfolgte in einem mehrstufigen Verfahren und startete Anfang 2017 nach oben beschriebener Beschlussfassung durch den Kreistag des Landkreises Osnabrück. Unter­stützt wurde dieser einjährige Prozess durch das Projekt „Ankommen in Deutschland“ der Bertelsmann-Stiftung. Als Projektpartner hat sich der Landkreis Osnabrück für den Projektbereich „Dialog und Beteiligung“ als eine von vier möglichen Themen-Dimensionen entschieden, was einen umfassenden Beteiligungsprozess für die Erarbei­tung des neuen Konzeptes Migration und Integration ermöglicht hat. Die Koordinierung der Konzeptarbeit wurde im Referat für Strategische Planung in enger Zusammenarbeit mit dem Integrationsbeauftragten des Landkreises Osnabrück verortet.

Gleichzeitig war der Prozess eingebettet in die Arbeit der monatlich tagenden „Koordinierungsgruppe Migration und Integration“ beim Landkreis Osnabrück.  Die Koordinierungsgruppe Migration und Integration ist eine von mehreren fachdienstübergreifend und damit querschnittsausgerichteten verwaltungsinternen Arbeitsgruppen beim Landkreis Osnabrück zur Steuerung der Megathemen. Ihr gehören neben dem Landrat, den verantwortlichen Vorständen sowie allen relevanten Organisationseinheiten der Kreisverwaltung auch zwei Bürgermeister der kreisangehörigen Kommunen an. Über die Koordinierungsgruppe sowie den zusätzlichen wöchentlichen Jour-Fixe, eine Arbeits­gruppe der besonders eingebundenen Organisationseinheiten (Fachdienst Ordnung (Abteilung Integration und Ausländer, Integrationsbeauftragter), Fachdienst Soziales, kommunales Jobcenter inkl. Migrationszentrum, Volks­hochschule, Referat für Assistenz und Kommunikation (mit direkter Anbindung an den Landrat) sowie Referat für Strategische Planung) war die permanente fachliche Einbindung aller relevanten Organisationseinheiten einerseits sowie die strategische Ausrichtung während des gesamten Prozesses gewährleistet. Folgende Phasen wurden bisher bei der Erarbeitung des Konzeptes Migration und Integration durchlaufen:

1. Evaluation
2. Bestandsaufnahme und Konzeptentwurf 1
3. Beteiligungsphase I (Dialogforen a - f) und Konzeptentwurf 2
4. Beteiligungsphase II (Dialogforum g) und Konzeptentwurf 3
5. Beteiligungsphase III (Integrationskonferenz) und Konzeptentwurf 4

Evaluation:

Die im bisherigen Migrationskonzept genannten sowie kurzfristig entstandenen Maßnahmen und An­gebote aus der Zeit des verstärkten Zuzuges Schutzsuchender wurden verwaltungsintern überprüft, bewertet und auf ihre Wirksamkeit hin überprüft.

Bestandsaufnahme und Konzeptentwurf 1:

Auf Basis der Evaluation erfolgte unter Mitwirkung aller relevanten Organisations­einheiten der Kreisverwaltung eine datenbasierte Bestandsaufnahme der Herausforderungen im Hinblick auf die Integration aller ausländischen Personen. Wichtige Hinweise dazu gaben neben den Erfahrungen aus der täglichen operativen Arbeit insbesondere der monatliche Bericht der Abteilung Integration und Ausländer über aktuelle Ent­wicklungen sowie ein breitgefächerte Integrationsmonitoring. Die Ergebnisse der Evaluation sowie der Bestands­aufnahme wurden in einer neu definierten und lebenslagenorientierten Zielstruktur (9 Handlungsfelder, sh. oben) zusammengefasst. In dieser Phase fand eine erste Verständigung über Zieldimensionen statt.

Beteiligungsphase I (Dialogforen a - f) und Konzeptentwurf 2:

Um die Expertise aller relevanten Akteursgruppen in das neue Konzept einfließen zu lassen, fanden im Jahr 2017 sechs Dialogforen statt. Die inhaltliche Ausgestaltung der Dialogforen ist in der separaten Projektbeschreibung „Partizipationsformate“ dargestellt.

Die Koordinierungsgruppe Migration und Integration sichtete und bewertete im Nachgang die erarbeiteten Ergebnisse der Dialogforen. Viele Ideen und Hinweise waren bereits im verwaltungsinternen Entwurf des Konzeptes vorgesehen. Ihre Relevanz wurde durch die Nennung in den Dialogforen zusätzlich hervorgehoben. Aus den Dialogforen ergaben sich aber auch ganz  neue Anregungen und Ideen, die in Teilen in das Konzept aufgenommen wurden (Rückkop­pelung an die Teilnehmenden dazu erfolgte in Beteiligungsphase III). In dieser Phase wurden bisherige Zielformu­lierungen des Konzepts geschärft sowie neue Ziele aufgenommen und formuliert. Gleichzeitig konnte wurde durch das externe Feedback sichtbar, welche Themenfelder des Konzeptes künftig einer besonders sensiblen Kommunikation nach außen bedürfen.

Beteiligungsphase II (Dialogforum g) und Konzeptentwurf 3:

Das bereits um externe Expertise ergänzte Konzept Migration und Integration war Grundlage für ein weiteres Dialogforum mit Mitarbeitenden der Kreisver­waltung und der kreisangehörigen Kommunen, die in den Handlungsfeldern des Konzeptes tätig sind. Ziele waren insbesondere eine fachdienstübergreifende Diskussion über ein (gemeinsames) Verständnis gelungener Integration sowie ein Praxischeck des bisherigen Konzeptentwurfes. Die inhaltliche Ausgestaltung des Dialogforums ist in der separaten Projektbeschreibung „Partizipationsformate“ dargestellt.

Die Hinweise und Ideen aus der Praxis wurden im nächsten Schritt wiederum durch die Koordinierungsgruppe Migra­tion und Integration bewertet und – sofern relevant – in den bisherigen Konzeptentwurf aufgenommen.

Beteiligungsphase III (Integrationskonferenz) und Konzeptentwurf 4:

Im Oktober 2017 fand die Integrationskon­ferenz des Landkreises Osnabrück als Großgruppenveranstaltung unter Einbeziehung der Teilnehmenden der Dialogforen a-f sowie weiterer Akteure (u.a. der Kreispolitik) statt. Ziel der Veranstaltung war einerseits, Feedback zum Entwurf des Konzeptes zu erarbeiten und andererseits den Teilnehmenden die Relevanz des gemeinsamen Wir­kens der Akteure der Zivilgesellschaft im Themenfeld Integration zu verdeutlichen. Die inhaltliche Ausgestaltung der Integrationskonferenz ist in der separaten Projektbeschreibung „Partizipationsformate“ dargestellt. Die Ergebnisse der Integrationskonferenz zum Konzeptentwurf wurden durch die Koordinierungsgruppe Migration und Integration gesichtet, bewertet sowie bei Bedarf in das Konzept aufgenommen. Durch das Feedback der Teil­nehmenden wurden erneut Relevanzen verdeutlicht. Zugleich konnten weitere Zielschärfungen vorgenommen werden, die Grundlage für die im nächsten Schritt folgende Benennung konkreter Zielgrößen sein werden.

Im No­vember 2017 wurden die Eckpunkte des Konzepts (Handlungsfelder, Herausforderungen) im zuständigen politischen Fachausschuss des Landkreises Osnabrück (Ausschuss für Feuerschutz, Integration und Ordnung) zur Vorbereitung auf die Beschlussfassung im Jahr 2018 vorgestellt.

Ergebnisse und Erreichtes

Durch den beteiligungsorientiert angelegten Prozess zur Erarbeitung des Konzeptes Migration und In­tegration im Landkreis Osnabrück 2018-2022 ist ein umfassender und ganzheitlicher Konzeptentwurf mit klaren Zieldimensionen entstanden. Dieser berücksichtigt neben den Belangen aller relevanten lokalen migrations- und integrationsspezifischen Ak­teure insbesondere die Bedarfe von Bürger*innen mit deutscher und ausländischer Staatsangehörigkeit. Die frühe und intensive Beteiligung wurde von allen Akteuren als sehr wertschätzend empfunden. Gleichzeitig gaben die erarbeiteten Ergebnisse der Dialogforen hilfreiche Hinweise, die in Teilen zu einer neuen internen Bewertung führten.  

Nach Erarbeitung konkre­ter Zielwerte bezogen auf die Kennzahlen und Indikatoren für das Jahr 2022 sowie einer noch vorzunehmenden Priorisierung der einzelnen Maßnahmen, folgen im Jahr 2018 zwei weitere Pha­sen:

1. Beteiligungsphase IV – (politische Diskussion) Beschluss durch den Kreistag
2. Beteiligungsphase V – Übertragung auf die kreisangehörigen Kommunen

Beteiligungsphase IV – (politische Diskussion) Beschluss durch den Kreistag

Nach der ersten Vorstellung der Eckpunkte wird das Konzept Migration und Integration mit einer entsprechenden Vorlage in die nächste Sitzung des Fachausschusses am 05.02.2018 und damit in die weitere politische Diskussion eingebracht. Sich daraus möglicherweise ergebende Änderungen fließen im Nachgang zur Sitzung in das Konzept ein. Vorgesehen ist, dass der Kreistag des Landkreises Osnabrück das Konzept Migration und Integration in seiner Sitzung am 12.03.2018 in der der dann vorliegenden Fassung beschließt.

Beteiligungsphase V – Übertragung auf die kreisangehörigen Kommunen

Da Migration und Integration vor allem vor Ort in den Kommunen stattfindet, enthält das Konzept einige Herausforderungen und damit verbundene Ziele, die sich insbesondere auf die Umsetzung in den kreisangehörigen Städten, Gemeinden und Samtgemeinden beziehen. Zur Übertragung der relevanten Inhalte auf die Ebene der kreisangehörigen Kommunen ist daher eine umsetzungsorientierte Beteiligungsphase geplant, die in der separaten Projektbeschreibung „Übertragung der Konzeptinhalte“ näher beschrieben ist.

Evaluation

Der Grad der Zielerreichung der im Konzept definierten Integrationsziele wird künftig regelmäßig überprüft und in Richtung der Koordinierungsgruppe, den politischen Gremien des Landkreises Osnabrück und den beteiligten Akteure kommuniziert. Aufgrund der positiven Erfahrungen mit den durchgeführten Dialogforen bei der Konzepterarbeitung ist außerdem vorgesehen, die Umsetzung des Konzeptes Migration und Integration auch auf thematisch inhaltlicher Ebene dauerhaft beteiligungsorientiert zu begleiten. Dies ermöglicht bei Bedarf frühzeitiges Gegensteuern oder Korrigieren, z.B. bei sich verändernden Rahmenbedingungen.

Zur Messung der Wirksamkeit einzelner Maßnahmen und Projekte sind interne oder externe Evaluationen vorgesehen.

Transfer

Der beim Landkreis Osnabrück durchgeführte beteiligungsorientierte Prozess zur Erarbeitung eines umfassenden, rahmengebenden Konzeptes Migration und Integration eignet sich unter Berücksichtigung der unterschiedlichen regionalen bzw. örtlichen Strukturen und Gegebenheiten für die Übertragung auf andere Kommunen. Der Landkreis Osnabrück steht dazu als Impulsgeber gerne zur Verfügung.